在中国走向现代化的进程中，基层社会治理的性质和形态发生了深刻的变化。随着现代国家政权建设向下延伸、渗透，基层治理被深深卷入国家政权建设之中，成为国家治理系统中的一个板块。本文的基本观点是，分析我国基层治理变革的方向及路径选择，首先要观察国家与社会关系重建中国家对基层治理的目标选择、角色确认和制度构建。改革开放以来，中国社会结构的分化引发了一系列新情况、新问题，使得国家的基层治理体系面对诸多困境和挑战。现有体制、机制的不适应性，让基层治理难以应对资源分配、利益表达、权利保护、社会规范、社会融合等长期性、复杂性的管理问题，威胁到作为国家“前沿”“基础”的基层安全。转型期国家对于基层治理的制度建构的方向，直接关乎国家—社会关系秩序的格局，并体现国家与社会相互形塑的复杂环境中的“善治”能力。适应社会发展的需要，国家建构以法治、公平正义、开放性、权力保护、分权、利益协商为导向的基层治理制度刻不容缓。

　　 关 键 词：国家治理/基层治理/国家政权建设/公共性

　　 在中国近现代史上，基层社会的治理形态一直是以两张面孔出现的。①一方面，基层治理主体作为社会的代表，表达来自底层的诉求，反映民情民意，自下而上地争取利益，致力于维系原发的社群共同体自治秩序；另一方面，它又作为国家权力执行的代理人，代表国家政权自上而下地履行对基层渗透、管理和控制的职能，按照国家统治的逻辑改造基层社会，维持稳定运行的秩序，从而实现国家治理的意志及其权威合法性，是国家政权建设体系的一部分。晚清以降，在抗击殖民主义和建立现代化“强国梦”的压力下，国家建设加速，于是，传统中国基于乡村社会结构的国家权力与基层社会间微弱联系格局，诸如“皇权不下县”“士绅乡村治理”的局面彻底改变。百余年来，现代国家政权建设的步伐日趋强劲：政党与政府的权力不断扩张，管理职能的范围不断扩大，管制方式不断精细，管理作用的程度不断深入。在这个进程中，对于社会，民族国家政权建设处于持续的向下延伸、渗透、嵌入的演进态势，对社会空间的挤压和主宰，构建了一幅“中心”国家政权与“边缘”基层社会间权力关系的图谱。②

　　 我们已无法就基层治理来讨论基层治理了。基层治理被纳入现代国家政权建设体系之中，成为国家治理的有机组成部分。国家政权的结构深刻影响着基层治理的目标模式，国家对资源的掌控则支配着基层治理变迁的路径选择。因而，对基层社会治理变革方向的把握，需要在国家治理的整体目标框架中探析，将基层治理秩序重建与发展视为国家政权建设过程的一个重要结果和标志。如福山所言，国家的构建关乎国家政治秩序的获取，而社会政治秩序的维系就需要造就国家能力、法治规则和民主责任三者的平衡，被长期忽视的国家能力要素正在回归。③埃文斯和斯考克波等学者透过发达国家和发展中国家自主性及其作用的经验研究，支持了“找回国家”的命题，“以国家作为行为主体和作为有社会影响力的制度结构的观点会变得时髦起来”④。

　　 然而，社会并非被动地受国家单方面宰制的客体，它作为各种组织形态以及利益主体构成的复杂系统，按照一定的内生逻辑运行，是自由活力所在。它以多种形式对国家政策过程施加影响，与国家形成交互影响、相互形塑的关系，社会的结构形态同样影响、制约着国家的选择，其变迁过程带来的种种问题则挑战着国家的自主性及其能力，迫使国家做出回应和调适。由此观之，社会治理不仅是国家治理所在的场域，也是关乎国家治理变革路径选择及其成效的重要变量。恩格斯在《反杜林论》中精辟指出，即使在“专制国家中，国家也以‘整个社会代表’的身份，执行由一切社会的性质产生的各种公共事务”，可以说，“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础的，而且政治只有在它执行了它的这种社会职能，才能持续下去”⑤。

　　 十八届三中全会决议及《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，规划了构建国家治理体系与实现治理能力现代化的战略目标。社会治理作为国家治理体系的重要组成部分，肩负着规范社会行为、调整社会关系、提供社会服务、维系社会秩序等多重使命。基层位于国家和社会的交会点，是社会治理的基础环节，正所谓“基础不牢、地动山摇”，其地位的重要性不言而喻。与此同时，基层社会治理内在的二元角色张力，使其面对一个考验大国治理的持久话题，这就是，国家应以怎样的导向、方式、策略来实现对基层的治理？国家推动的基层治理结构究竟该如何搭建？这个问题包括：国家社会治理政策如何传导到基层并获得有效的执行？国家需要动员或吸纳哪些社会力量或地方精英作为国家代理人，来操作并完成基层社会的治理？国家的基本政治制度建设、行政制度建设如何支撑基层治理的良性运行？基层组织的设立的规则、权力框架和运行机制是什么？基层社会应保持怎样的自由、自治和活力，才能充分发挥参与和合作的积极性？国家与社会如何调适和互动才能超越非此即彼的二元对立，达成二者的关系平衡乃至双赢？

　　 一 社会转型中的基层治理：困境与挑战

　　 基层紧贴地面，是显示社会结构变迁的晴雨表。一方面，它最先呈现社会出现的新情况、新问题，反映社会矛盾所在；另一方面，它是处置、化解管理问题的第一个平台，被看作维持秩序的“前沿要塞”。前者体现社会变化给基层治理带来的困境与风险；后者则指向国家对基层治理的目标和任务指派。这就意味着，基层治理需要在对外和对上的双重压力下做出回应与调适，并在多元利益平衡及制度激励框架中进行行为选择。

　　 当今基层治理所处的场景，是改革开放以来经济、政治、社会发展模式的综合结果。以促进经济增长为核心、快速实现城镇化为目标的国家现代化过程，在国家成长的同时，造就了经济高速发展与社会综合发展的结构性失衡，这给基层治理带来了极大的困境，即我们普遍感知基层的不满、失序和冲突。总体上说，现阶段中国在社区人口构成、组织形式、阶层与价值观念等方面发生的变化，⑥深刻影响并改变着传统基层社会管理的方式，对基层治理适应能力建构与秩序重建提出了挑战。

　　 (一)社区人口结构变化引致基层一系列新的社会问题，迫切要求建立新型的基层治理秩序。伴随着国家推行的城镇化、城乡统筹发展及相关土地管理政策，我国人口出现大规模由农村迁移至城市的状况。据每十年期人口普查数据和国家统计局发布的年度城镇化率报告显示，在城乡居住人口构成比重上，城镇人口数量持续增加。1995年，城镇人口为34752万人，占全国人口比重的28.85%，这个数字在2014年上升为74916万人，占全国人口比重的54.77%。但其中的户籍城镇化率不足35%。从2010年后的统计看，我国每年城镇常住人口数量的平均增速是1.3%，即城镇1800万人左右，而乡村地区人口净流出平均每年1100万—1300万。从人户分离状况看，2010年第六次全国人口普查数据是26139万人，其中市区内人户分离为3995万人，其他人户分离跨省、跨区流动人数(流动人口)22142万人，较1990年第五次全国人口普查的数据增长了81.03%，2013年和2014年，人户分离人口数量分别为28900万人和59800万人，其中流动人口分别为24500万人和25300万人，比上年度分别增长944万人和800万人，人户分离数量也在不断增加。⑦以北京为例，2015年5月22日，《人民日报》、人民网发布国家统计局北京调查总队关于北京常住人口居住位置分布，以及常住本地人口和常住外来人口在不同居住位置中的比重。显示常住人口总数为2151.6万人，西城区人口密度为每平方千米25767人，65%的常住外来人口居住在四环以外，1000万以上人口居住在五环外，占常住人口总数的近50%，而六环外居民占总常住人口的33%，其中外来常住人口占近一成，为7.8%，本地常住人口每3人中有1人住在六环以外。⑧

　　 处于动态变化的城乡人口结构，改变了原有社区居民构成状况，给基层带来一系列新问题，主要表现为：第一，人口高度密集的城市社区与“空心化”的乡村社区并存。前者要应对汹涌的流动性管理问题和公共服务需求，后者则面对日益衰败中土地资源沉积和家庭成员分离，来自不同地方公众的各种差异化需求陡然增加，考验了基层服务供给与需求之间的适应性。第二，基层可供给的资源十分有限，属地管理与服务资源和能力同公民不断上升的需求之间存在巨大张力，降低了公众的满意度和信任。第三，在城乡分割的户籍管理制度下，流动人口进入城市，却无法享有与城市户籍人口相同的公共服务待遇而真正融入城市，这种身份上的隔离不仅带来大量就业机会、保障分配的不公平，而且制造了城市人对外来农民群体的歧视、排斥异己心理上的疏离、冷漠甚至对立。第四，城市化迅速推进，使得大量土地成为城市建设用地，相当一部分农民失去土地，成为“无土地、无职业、无社保”的“悬浮”于社会中的“三无”群体。⑨同时，由土地征用、圈占农地、强行房屋拆迁引发的利益纠纷和矛盾冲突也在高发状态，制造了数量增加的群体性事件。第五，城市快速扩张与建设转型能力不足，在城乡结合部制造了大量的“城中村”。这些非村非居的区域，城乡交杂，是政府管理缺位的地方，基础设施落后，没有公共服务覆盖，又是大量外来人口聚集生活的地方，秩序混乱，环境恶劣，犯罪事件高发。此外，由于核心城区生活成本不断提高，大量流动人口挤压到城乡结合部地区。像位于城乡结合部位的北京天通苑、回龙观等超大型社区，由于人口高度密集，给居住、学校、医院、交通出行、物业管理等公共服务设施造成极大压力。由于外来流动人口构成比重大，群租、社区环境和秩序脏乱等问题层出不穷。⑩

　　 (二)阶层结构及其价值观念变化，带来了公众社区生活利益诉求选择的多样性和异质性，公共资源分配如何达成，才能使公共利益成为社区生活利益博弈乃至冲突的关键节点，考验基层治理在多样性社会中谋求利益调适和共同体秩序的能力。我国社会利益格局变迁和阶层结构变化与计划经济向市场经济的转型如影随形。经济结构调整、经济快速增长和收入分配结构变化，让人们的经济社会地位发生了重大改变，从而出现了社会利益关系和利益格局的改变。社会阶层的重构让一部分人成为社会精英，影响或掌握了公共资源分配决策的话语权，而改革中利益受损的阶层受到绝对或相对的剥夺，成为社会中的弱势群体，社会出现了较高程度的分化。随着区域间、行业间、阶层间收入差距的不断扩大，分化在加剧，弱势群体的权利得不到保障，他们缺乏法律保障的渠道进行利益诉求的表达，权益被严重压制。但这是一个倡导权利和民权高涨的时代，公众对权利渴望与体制对权利压制间的张力，制造了社会冲突，导致信访、群体性事件以及其他形式的抗争行动大幅度增加。(11)由于所处的社会经济地位不同，人们对利益乃至事务的认知不同，由此形成了不同的价值观念和行为规范，即便是处于社会底层的群体，其观念和要求也存在差异，常被形容为“底层碎片化”。这让我们的生活处于一种多元化、异质化的结构之中。

差异、离散的社会结构带来的多样性和复杂性，向基层治理提出了回应力要求：首先，在提供公共服务的过程中，如何在资源约束情况下，围绕多元利益协调，形成符合公共利益的公共决策及其资源配置方案，以保证公平与效率的平衡。也就是说，基层该以什么样的制度、方式和过程达成政策的“合意”，以谋求治理的“至善”。其次，基层面对面接触公众，直接回应公众需求，如何能有效资政民情，获取民意并开放公民参与的通道，建立政府与公众合作治理的制度基础。最后，应对权利时代各种形式的社会冲突，基层治理该以怎样的认知观念、态度和方式回应危机事件，如何以法治、公开、透明、权利维护的方式，沟通危机信息、处置危机问题，以利益协调机制调适利益关系，建立兼利益表达、协商对话和社会管制有机组合的治理模式。唯如此，才能解决基层“刚性维稳”以及“越维越乱、维而不稳”的问题。